Cómo se creó el sistema de AFP en Colombia

(in English)

Por Juan Manuel Santos.

En plena campaña electoral en el Perú para suceder a Alan García tuvo lugar en Lima, en marzo de 1990, un gran foro liberal organizado por el movimiento Libertad, liderado por el entonces candidato presidencial Mario Vargas Llosa.

Allí tuve mi primer contacto con José Piñera. Me impresionó su recuento sobre la Reforma Previsional en Chile. Me gustó la lógica de sus planteamientos para enfrentar el problema de la deuda pensional, el cual apenas se empezaba a discutir en Colombia, y eso casi exclusivamente en los medios académicos. Pero sobre todo me llamó la atención la contundencia de los resultados de la reforma chilena que presentó Piñera. Los fondos de pensiones eran ya el principal factor de recuperación del ahorro en ese país y le estaban imprimiendo dinamismo a su mercado de capitales.

Pero fue un tiempo después cuando estuve en Chile que tuve la oportunidad de ver por mí mismo el impacto de esta reforma. Los taxistas en Santiago me enseñaban su libreta de AFP y me mostraban orgullosamente el saldo que allí tenían ahorrado para su pensión de retiro. Era algo suyo y por lo tanto, estaban pendientes del manejo del fondo y de la rentabilidad que obtenía. Pensé en ese momento que si le preguntara a un taxista en Colombia sobre su pensión me llenaría de quejas sobre las filas y las demoras y sobre lo costoso de la cotización. Eso si tenía la suerte de encontrar un taxista que tuviera la posibilidad de acceder a una pensión.

Unos meses después fue electo César Gaviria como presidente de Colombia. Su equipo de colaboradores estaba en febril actividad diseñando las grandes reformas estructurales que pondría en marcha el nuevo presidente. Una de ellas era la Reforma Laboral, que pretendía flexibilizar el rígido sistema laboral colombiano. En la discusión sobre esta reforma se empezaba a hacer evidente la necesidad de abordar el tema de la seguridad social.

Le hablé a Gaviria de la exposición de José Piñera y le propuse invitarlo a Bogotá. Organicé un foro público para presentar la Reforma Previsional chilena y poner al mismo tiempo sobre el tapete el debate sobre la necesaria reforma de la seguridad social en Colombia.

El foro tuvo lugar el lunes 11 de junio de 1990 en el Hotel Hilton de Bogotá. A él asistió el presidente electo, varios de sus futuros ministros, y fue un éxito. Los argumentos y resultados presentados por José Piñera causaron una honda impresión entre los conocedores del problema y entre la opinión colombiana.

Más tarde ese mismo día, Piñera se entrevistó con el presidente electo y con su equipo de asesores económicos. Fue una intensa reunión de cinco horas tras las cuales el equipo económico de Gaviria quedó convencido de la necesidad de empujar la Reforma Previsional y de trabajar alrededor del esquema chileno de fondos privados de pensiones.

El siguiente paso fue una expedición del equipo económico a Chile para conocer de primera mano su sistema de AFPl. Viajaron Luis Fernando Ramírez quien sería el Ministro del Trabajo, Santiago Pardo, experto en cuestiones fiscales y Ulpiano Ayala, economista académico que se había encargado durante la campaña de coordinar el tema laboral y de seguridad social. Rudolph Hommes no pudo viajar, pues la víspera de partir fue nombrado Ministro de Hacienda. Días después César Gaviria anunció la Reforma Pensional en su discurso de posesión del mando.

En los primeros meses del nuevo gobierno, la atención se concentró en poner en marcha las demás reformas estructurales y en particular las relacionadas con el comercio exterior, en lo que se conoció como la apertura de la economía colombiana.

Una de las primeras reformas complementarias a la apertura que se tramitó en el Congreso fue la Reforma Laboral. Aquí también las exposiciones de José Piñera y el entusiasmo de los convertidos por sus ideas fueron decisivos para convencer y motivar a los ponentes de esta reforma, dos jóvenes senadores muy prestantes, de que el paso siguiente era la reforma de la seguridad social y de que era un tema que debían impulsar a nivel político.

El debate de la Reforma Previsional en Colombia fue arduo y prolongado. Se extendió desde principios de 1992 y sólo se aprobó en diciembre de 1993. Fueron muchas las instancias de discusión a nivel técnico, político y académico. Aquí vale la pena destacar el papel que jugó el Presidente Gaviria quien participó activamente en el debate técnico y fue decisivo en las negociaciones a nivel político.

El Gobierno propuso al Congreso una sustitución completa del régimen público por el de capitalización individual, al estilo chileno, pero ésta no fue aceptada. Se llegó finalmente a una transacción política que dio como resultado un sistema híbrido en el que conviven y compiten dos regímenes, uno administrado por el anterior monopolio estatal y el otro por administradoras privadas de fondos de pensiones. El primero se mantiene como un régimen de prima media con prestación definida, mientras que el segundo es un régimen de capitalización individual. La negociación política implicó un desequilibrio entre las condiciones de competencia de los dos sistemas, favoreciendo a los afiliados al sistema público, a costa de incrementos permanentes en la deuda pensional. Dicha negociación también obligó a excluir de la reforma a tres grupos que gozaban de sistemas pensionales extraordinariamente generosos, como son el magisterio, la empresa estatal de petróleos Ecopetrol y las Fuerzas Armadas.

Un objetivo que se tuvo siempre claro a lo largo de la negociación política fue el de lograr las mínimas condiciones necesarias para consolidar el sistema privado con el fin de que la reforma, si bien parcial, fuera irreversible. Hoy podemos decir que eso se ha logrado y cualquier reforma girará en torno a la presencia de este sistema. Después de dos años de operación, el sistema de fondos privados está funcionando satisfactoriamente, habiéndose logrado ya una afiliación de 1.8 millones de personas a las AFP colombianas.

Hoy encontramos que son cada vez más los países de Latinoamérica que han reformado sus sistemas pensionales hacia sistemas de capitalización individual. Cada país ha ido diseñando y adaptando el modelo original chileno según sus condiciones económicas y políticas. Estoy convencido de que estas reformas son pasos indispensables para generar las condiciones necesarias para el desarrollo de largo plazo de nuestros pueblos.



(Nota de JP. Santos aportó este texto a mi revista "Economía y Sociedad" una vez finalizado el proceso de creación del sistema de AFP en Colombia. Recuerdo que el entonces senador Alvaro Uribe, que presidía una comisión del Congreso encargada de esta reforma, vino a Santiago a estudiar el sistema chileno "en terreno", y le dí una conferencia a él y toda su delegación. Años más tarde, cuando Uribe ya era candidato presidencial, participamos juntos en un panel sobre la evolución de la reforma en Bogotá y recordamos la visita a Santiago).

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How Colombia created its Private Pension System

By Juan Manuel Santos, President of Colombia.

 

On March 1990, close to the end of the electoral campaign in Perú to succeed Alan García, an important forum took place in Lima. It was organized by the “Movimiento Libertad” and led by its presidential candidate Mario Vargas Llosa.

In that occasion I had my first contact with José Piñera. I was most impressed to hear his speech explaining the experience about the 1980 Pension Reform in Chile. I appreciated the logic of his proposals to confront the problem of pension debt, which at that time was just beginning to be discussed in Colombia, and almost exclusively in academic circles. But, over all, the results of the Chilean reform that Piñera presented caught my attention. The pension funds were by then the main factor in the recovery of savings in that country, and were dynamizing the national capital market.

But it was not until later, when I visited Chile, that I was able to appreciate the full impact of the reform. Cab drivers in Santiago would show me their private pension fund booklet and proudly displayed their retirement accounts passbooks in the private pension system. They showed it a personal achievement, and they paid attention to the fund’s performance. I was sure then that if I would ask a cab driver in Colombia about his pension, he would surely complain about queues and delays – and only if I were lucky enough to find a cab driver who had a pension plan, to begin with!

Months later, César Gaviria was elected the new president of Colombia. His working team worked feverishly to design substantial structural reforms that the new president would implement. Among them was the Labor Reform, which sought to introduce flexibility to the rigid Colombian labor system. In the discussion about reforms, the need to address the issue of social security became evident.

I talked to Gaviria about José Piñera’s views and the need to invite him to Bogotá. I organized a public conference to present the Chilean Pension Reform and to encourage necessary debate on social security in Colombia.

The forum took place on Monday, June 11th, 1990, at the Hilton Hotel in Bogotá. The elected president and several of his future ministers attended. The event was a success. The arguments and the results presented by José Piñera had deep impact among those familiar with the issue, and especially with the Colombian press.

Later that day, Piñera met with the elected president and his team of economic advisors. It was an intense five-hour meeting after which Gaviria’s economic team was convinced about the need to push the Pension Reform forward and pursue the Chilean private pension fund model.

The next step was a trip of the economic team to Chile to observe first hand the Chilean private pension funds system. The economic team included Luis Fernando Ramírez, who became Labor Minister; Santiago Pardo, an expert on fiscal issues, and Ulpiano Ayala, an academic economist who during the campaign had been in charge of labor issues and social security. Rudolph Hommes was unable to travel, because on the eve of the trip he was nominated Finance Minister. At later date, César Gaviria announced the Pension Reform in his presidential acceptance speech.

During the first months of the new Gaviria administration, special attention was placed on other needed structural reforms, such as foreign trade, which was largely associated with the opening of the Colombian economy.

One of the first reforms that passed through Congress was the Labor Reform. Here, the ideas and arguments of José Piñera, together with the enthusiasm of those who heard his ideas, were determinant to convince and motivate the presenters of the Labor Reform -- two well prepared young senators -- that the natural step was to do also the social security reform.

The debate on Pension Reform in Colombia was strenuous and long. It began in early 1992 and the law was approved in December 1993. It was surrounded by heated discussions on the technical, political, and academic spheres. It is important to highlight the role of President Gaviria, who actively participated in the debate and was the decisive political force.

The Government proposed to Congress to substitute completely the public regime for one of personal retirement accounts , as the one in Chile, but the offer was not accepted. A political deal was reached to move to a hybrid system in which the public and private systems coexist and compete. The first administered by the old state monopoly and the new one by private pension fund administrators.

The former was kept as a pay-as-you-go regime, while the later is a system of personal retirement accounts. Regrettably political negotiation resulted in a disequilibrium between the competitive conditions in the two coexisting systems, which favors public system’s affiliates and thus adds to the national pension debt. Additionally, the negotiations excluded from the reform three groups that enjoyed substantial pension systems: school teachers, the state owned oil company Ecopetrol, and the Armed Forces.

A fundamental objective during the political negotiation was to reach minimum necessary conditions to consolidate the private system for the reform. Today we assess that that has been achieved, and any reform will be centered on this system. After two years of operation the private fund system is functioning satisfactorily with 1.9 million Colombians affiliated to the private pension funds.

As of today, more Latin American countries have reformed their pension system towards the private capitalization model. Each country has adopted the original Chilean model and adapted to according to their economic and political conditions. I am convinced that these reforms are indispensable to guarantee necessary conditions for sustainable economic development and prosperity for our people.

 

 

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