ECONOMIA Y SOCIEDAD EN INTERNET
29 de octubre, 2002

(Nota de EyS. Con ocasión de cumplirse veinte años desde la publicación de la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, la Universidad Católica de Chile dedicó a ella sus Quintas Jornadas de Derecho de Minería. Estas Jornadas fueron celebradas ayer en el Salón de Honor de esa Universidad. Bajo el título de "Cascabel a la Minería", les enviaremos la conferencia que dio José Piñera. Comenzamos con un extracto de la presentación que le hizo el Director de las Jornadas).

DRAMA MINERO EN TRES ACTOS
por Alejandro Vergara Blanco
(Profesor de Derecho Minero de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Doctor en Derecho de la Universidad de Navarra).

Es sabido que la Constitución de 1980 contempla con un detalle inusual la materia minera y es sabido, además, que el texto constitucional, en lo relativo a la minería, tuvo que sortear una serie de vicisitudes, desde el estudio de su proyecto, hasta las mismas noches anteriores a su llamado a plebiscito el 11 de agosto de 1980, y aún durante los días posteriores a dicho llamado a plebiscito. Toda esta historia es más propia de una novela de suspenso que de una "historia fidedigna de la ley", historia que es habitualmente árida y llena de planteamientos escritos, pero no una de reuniones nocturnas, cargadas de sentimiento patriótico y de tensiones, presiones y acaloradas argumentaciones dirigidas a producir cambios inmediatos y traumáticos de decisiones tomadas poco antes.

El "drama" que se produjo en materia minera coetáneamente a la aprobación de la Constitución puede ser descrita en tres actos:

a) PRIMER ACTO. El estudio pausado en la Comisión Constituyente, llamada "Comisión Ortúzar". El texto del anteproyecto de Constitución, que había sido preparado lentamente, consagraba, en palabras simples, lo que se llama la tesis del "dominio eminente" del Estado sobre las minas (que se consideraba más armónica con un sistema de libre mercado). Ella fue aprobada por el Consejo de Estado, y hasta pocos días antes del llamado a plebiscito, seguía formando parte del texto del anteproyecto. El equipo económico de la época aprobaba esta formulación como aquella que destrabaría la inversión privada en el importante sector minero de Chile.

b) SEGUNDO ACTO. Abruptamente, a pocos días y horas incluso de ser puesto a consideración de la ciudadanía, el texto constitucional en materia minera es profundamente alterado. Un equipo distinto, predominantemente de militares, logra incorporar subrepticiamente textos que, según sus autores, consagraban ahora la tesis, que se entendía en la época como la única contradictoria a la anterior, del llamado "dominio patrimonial" del Estado sobre las minas. Esta tesis, al menos en su textualidad gruesa, era muy parecida a lo que se había consagrado en la Reforma Constitucional de 1971 para hacer posible la Nacionalización del Cobre, y era considerada de un tinte estatista incompatible con la inversión privada, propia de un sistema de libre mercado.

De ese modo, a través de una "feroz batalla" librada por varios actores políticos de la época se logra un cambio sustantivo del texto que se plebiscitaria. Los bandos en esa batalla fueron liderados, por una parte, por el Coronel de Ejército Gastón Frez, entonces Presidente Ejecutivo de la empresa minera estatal Codelco, y, por otra parte, por Sergio De Castro, Ministro de Hacienda. En cada bando, por cierto, participaron varias personas, y entre ellos abogados especialistas en minería que aportaban los textos legales que les encomendaban los jefes de estas posturas divergentes.

El jurista principal de este acto fue el recordado profesor de la Universidad de Chile, Carlos Ruiz Bourgeois, a quien se le encargó redactar los incisos sexto al décimo del Artículo 19, N° 24, que hoy lucen en la Constitución; lo que él mismo, en vida, reconoció muchas veces como cierto. Para lograrlo, se cambiaron las páginas del proyecto original, y se intercalaron estas nuevas, preparadas por el profesor. El fue el autor del texto constitucional que afirma que el Estado es "dueño absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de las minas", y que en muchos aspectos repite el texto minero aprobado en 1971. Pero que no es igual, ni está situado en un mismo contexto garantístico constitucional. En todo caso, el segundo acto concluye con la publicación del nuevo texto constitucional, y el llamado a plebiscito.

c) TERCER ACTO. Una serie de intentos frustrados por cambiar nuevamente las cosas y volver al texto del Consejo de Estado. Sus actores son los mismos, y la época es la del tiempo intermedio entre el 11 de agosto, fecha de publicación del texto constitucional y el llamado a plebiscito, y el 11 de septiembre de 1980, fecha del plebiscito. Para volver las cosas desde este nuevo texto "estatista" al antiguo texto "del dominio eminente", los abogados asesores respectivos idearon una fórmula según la cual se publicaría en el Diario Oficial una norma modificatoria del texto constitucional que ya se conoce y que iba a votar la ciudadanía, con el fin de que los votantes entendieran que el sufragio era sobre el texto original y su modificación, la cual hacía renacer la tesis del "dominio eminente".

Pero esto originó una batalla aún mayor que las anteriores, por la inminencia de las fechas, con amagos de renuncia al Ejército, con anuncios del caos económico ante la posible paralización de inversiones extranjeras, con emocionadas apelaciones al patriotismo y fuertes recriminaciones mutuas de engaño al Presidente y a la Junta Legislativa, etc. Al final este intento fracasó, y el texto constitucional minero se mantuvo tal como fue publicado originalmente en el Diario Oficial y que rige hoy día.

Hasta ahí el drama. En todo caso, habemos juristas que consideramos a ambas tesis, en su perspectiva jurídica, como incoherentes, discusión esta que no es el momento de desarrollar aquí.

He querido ofrecer un contexto histórico-jurídico de la intervención que, en calidad de co-legislador, le cupo a uno de los economistas más geniales y entusiastas con la libertad económica, egresado de nuestra Universidad con las máximas distinciones y Profesor de ella por mucho tiempo, y que hoy tenemos el honor de recibir en nuestra Casa Universitaria.

Ese era el contexto y la época en que debió actuar Jose Piñera tras haber realizado otras dos grandes reformas, la Reforma Laboral y la Reforma Previsional.

A él le correspondió terciar para resolver la aparente contradicción entre una Constitución con un texto minero de color "estatista" frente a un texto global y una estrategia de desarrollo de un color "liberal", y encontrar la mejor solución para el bien de Chile.

Algunos analistas de la época graficaron así su desafío:

a) Arturo Fontaine Aldunate, en su libro "Los economistas y el Presidente Pinochet", luego de relatar los pormenores de la aprobación del texto Constitucional, destaca que le correspondió al Ministro Piñera "encontrar el desfiladero" que condujese a la seguridad jurídica del derecho de propiedad minero;

b) Los autores Cavallo, Salazar y Sepúlveda, en "La Historia Oculta del Régimen Militar", presentaron esta tarea del Ministro Piñera como la necesidad de "cuadrar el círculo";

c) Y el propio José Piñera, en uno de sus libros, "El Cascabel al Gato. La batalla por la reforma previsional", confirma que cuando el Presidente de la República le encargó arreglar el "grave problema" de la Minería, afirmando empero que la Constitución no podía modificarse, le dijo: "Usted verá cómo arreglar el problema por otra vía".

En esta ocasión, el entonces Ministro de Minería nos ofrecerá un relato y un análisis, a 20 años de la dictación de la importantísima Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, de cómo fue posible aquello que el conferencista ha llamado "colocarle el cascabel a otro gato".

Los dejo entonces con el ex ministro de Estado, y Master y Doctor en Economía, Jose Piñera.